叶海生：服务经济社会发展大局 稳步推进资本项目开放

　　作者丨叶海生  国家外汇管理局资本项目管理司司长

　　来源丨《中国外汇》2019年第7期

　　要点

　　一方面，进一步放松跨境资本流动管制，服务实体经济发展，十分必要；另一方面，在我国社会主义市场经济发展过程中，维持一定的管制手段也是应有之举。

　　稳步推进资本项目开放是我国改革开放进程的一项重大课题。1993年，党的十四届三中全会首次提出要“逐步使人民币成为可兑换的货币”；在1996年实现经常项目可兑换后，党中央、国务院又多次对推进资本项目可兑换提出明确要求，并在党的十九大报告中提出，要“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，推动形成全面开放新格局”。随着我国经济快速融入全球化，我国资本项目管理遵循上述发展理念和要求，在构建开放型经济新体制中发挥了积极作用，有力地推动了对外开放，促进了国际国内要素有序自由流动和资源的有效配置；同时，也成功抵御了历次金融危机，有效防范了跨境资本的冲击。

　　资本项目开放达到新高度

　　通常所说的资本项目是指两个经济体之间进行的金融性质的双向跨境交易，反映的是跨境资本的输入和输出，表现为一国对外金融资产和负债的变动。在内部结构上，分为直接投资、证券投资、跨境借贷三部分，是一国国际收支的重要组成部分。

　　改革开放40年来，特别是党的十八大以来，面对复杂多变的国内外经济金融形势，在党中央国务院的正确领导下，外汇局在守住不发生风险底线的同时，不断深化资本项目外汇管理改革，促进跨境投融资便利化，人民币资本项目可兑换取得了显著成绩。按照国际货币基金组织的技术性评估方法，在资本项目跨境交易七大类40项中，我国目前仅有少数几项不可兑换，绝大部分项目均已实现不同程度的可兑换。

　　直接投资项下已实现基本可兑换

　　2012年，外汇局对直接投资外汇管理政策进行了较为彻底的改革，大力精简、优化外商直接投资和境外投资的外汇管理流程，前后共取消35项、简化合并14项行政审批子项，仅保留了直接投资外汇登记这一行政许可事项；有关汇兑的管理则全部下放银行办理。2015年6月，外汇局又进一步将外汇登记事项下放银行直接审核办理，外汇管理部门仅通过信息管理系统进行监测。至此，与扩大开放相适应、具备有效管理且社会成本较低的外商直接投资和境外投资外汇管理模式基本建立。之后，外汇局在不断巩固改革成果的基础上进一步深化改革：2015年，实施外商投资企业资本金意愿结汇，允许外汇资金直接结成人民币，以规避汇率波动风险；2017年以来，稳步推进资本项目结汇支付便利化改革试点，简化企业结汇支付时的单证材料；2018年，进一步放松了前期费用管理，取消汇入的限额和时限等。

　　初步建立跨境融资宏观审慎管理框架

　　为支持境内企业充分利用两个市场、两种资源，扩大企业自主借贷活动，自2013年起，外汇局在局部地区进行了外债比例自律（按净资产一定比例自主借外债，这可以看作是宏观审慎管理的雏形）试点；2016年4月，会同人民银行初步建立了跨境融资宏观审慎管理框架，全面取消借用外债的事前审批，代之以比例自律（境内机构可按照其净资本/净资产的一定比例借入外债），统一了本外币外债政策和中外资机构的外债管理。外债宏观审慎管理的实施，使外债项下可兑换程度大大提高。目前，外债项下管理也仅保留登记管理事项，外债资金实行意愿结汇（金融机构需经批准）。

　　此外，2014年对跨境担保领域也进行了彻底改革，取消了跨境担保的数量控制、业务资格条件限制和所有的事前审批，仅保留登记管理要求；同时，坚持放管结合，规范担保人尽职审查要求，实行担保项下资金用途负面清单管理，有效防范了相关风险。由此，跨境担保项下实现了基本可兑换，较好地助力企业解决境外融资困难、授信不足等问题。

　　多渠道开放跨境证券投资

　　相较直接投资和跨境借贷领域，证券投资开放程度相对低一些。这主要是因为我国资本市场发育程度相对较低，市场基础建设需要进一步加强，市场的深度和广度也需要拓展。近年来，随着资本市场的不断规范发展，针对不同领域和投资者的需求，多渠道开放局面已基本形成：上世纪90年代，B股市场建立并向外国投资者开放；2002年，实施合格境外机构投资者（QFII）制度，允许符合条件的境外机构投资者，在核定的投资额度内参与境内股票市场、债券市场等投资；2006年，实施合格境内机构投资者（QDII）制度，允许境内机构和个人通过银行、证券、基金、保险等机构开展境外证券投资；2011年，推出人民币合格境外机构投资者（RQFII）制度，在部分国家和地区开展人民币投资境内资本市场的试点，扩大境外人民币使用，以推动人民币国际化；2014年—2017年分别开通“沪港通”“深港通”“债券通（北向）”，允许境内外投资者借助内地与香港资本市场基础设施的互联互通投资对方市场；2015年，推出内地与香港市场基金互认安排，允许经两地证监会批准的公募基金到对方市场发行销售；2016年，全面放开外资在银行间债券市场进行投资的限制（银行间债券市场直投），且不设准入门槛和额度限制等；2018年，陆续开通原油期货、铁矿石期货、PTA期货品种向境外投资者开放。此外，境内企业境外上市发行（H股）、境外机构境内发行人民币债券等一级市场也均已开放。

　　至此，多渠道开放资本市场格局基本形成。在这些渠道中，既有按照国际通行规则和惯例开放的做法，如银行间债券市场直投、境外投资者参与商品期货市场投资；也有中国特色的市场开放创新举措，如“沪（深）港通”“债券通”等。

　　健全完善跨国公司跨境资金集中运营管理政策

　　在有序推进上述单项（直接投资、证券投资和跨境债权债务）改革的同时，外汇局也在不断探索试验资本项目开放一体化，如完善跨国公司跨境资金集中运营管理政策。

　　在当今世界经济高度一体化的大背景下，跨国企业已成为全球化的重要推动力量，在全球资本流动、技术交流和合作、国际贸易发展等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时，跨国公司跨境业务需求也是多元化和全方位的：既有经常项目进出口业务，又有资本项目直接投资、跨境借贷等业务；既会有资金进来，也会有资金出去；既有收/结汇，又有购/付汇等等。这就需要优化跨国公司跨境资金管理，提高其资源配置和资金使用效率。为此，外汇局自2009年就开始探索跨国公司跨境资金集中运营管理政策：2009年，发布了《境内企业内部成员外汇资金集中运营管理规定》，开展跨国公司资本项目外币资金业务试点；2015年，又发布了《跨国公司外汇资金集中运营管理规定》，统一了资本项目和经常项目外汇资金管理。2019年3月发布的《跨国公司跨境资金集中运营管理规定》，进一步深化了跨国公司跨境资金集中运营管理改革：按照服务实体经济、统筹资金使用、有效防范风险的原则，大幅简化了准入管理程序和手续；大力简政放权，对跨境资金集中运营项下的外债和境外放款实行“一次性登记”；调整优化账户功能，便利资金跨境流动；落实宏观审慎管理，实施本外币合一政策，并扩充改革红利等。

　　至此，与国际接轨的跨国公司资金集中运营管理政策框架基本形成。这对跨国公司提高资金使用效率、降低财务成本、增强竞争优势，以及推动银企合作、业务创新，加快我国金融服务业与国际运作接轨，起到了极大的推动作用。

　　对资本项目开放的若干思考

　　今年是我国改革开放40周年，也是外汇局成立40周年。40年来，正如国家外汇管理局局长潘功胜在今年3月11日《人民日报》发表的署名文章中所指出的，是“在改革开放中推进外汇管理事业创新发展”：外汇管理先后经历了外汇极度短缺阶段（2000年之前，1979年的外汇储备规模仅8.4亿美元），外汇资金大规模流入，外汇储备快速增长阶段（2002年—2014年，外汇储备累计增加3.6万亿美元）和外汇资金大规模流出，外汇储备快速下降阶段（2015年—2016年，外汇储备下降近1万亿美元）；同时，也经受了1998年亚洲金融危机、2008年全球金融危机等外部风险冲击。40年来，外汇管理在促进我国经济健康发展，防范外部冲击，保障经济安全等方面发挥了积极作用。

　　关于资本项目开放还是管制，国际社会没有一个统一标准，仁者见仁、智者见智。特别是针对中国这样一个经济总量排名第二的最大发展中国家，没有现成的经验可以借鉴，只能靠我们自己在实践中去摸索。从外汇管理40年来的实践中，可以得出的基本结论是：一方面，围绕促进贸易投资自由化、便利化需要，进一步放松跨境资本流动管制，服务实体经济发展，是非常有必要的；另一方面，在我国社会主义市场经济发展过程中，维持一定的管制手段，限制投机性、套利性跨境资本流动也是应有之举。

　　资本项目开放应与社会经济发展保持基本一致。40年来，资本项目开放始终与我国经济发展和对外开放的客观需要保持一致，按照“先流入后流出、先长期后短期、先直接后间接、先机构后个人”的思路稳步推进。具体来看，资本项目管理以有序稳步放松资本项目交易限制、引入和培育资本市场工具为主线，在风险可控的前提下，遵循“循序渐进、统筹规划、先易后难、留有余地”的原则，分阶段、有选择地逐步推进资本项目可兑换，促进国民经济全面、协调、可持续发展。

　　资本项目开放要与其他改革配套。资本项目开放是一项系统工程，需要共同推进。一是资本项目开放要与人民币利率、汇率市场化改革，人民币国际化等相互配合、共同推进，尽可能避免单兵突进的情况。二是资本项目开放要与国家产业政策、财政政策、税收政策改革等配套推进。三是资本项目开放应与国内金融市场发展、金融体系建设相配套，与金融监管能力相匹配。防范开放过快引发的金融市场风险跨市场传递和发散。四是资本项目开放应取得各方共识，形成改革的合力。

　　应保持资本项目开放得可控性。一是坚持资本项目开放进程与风险防控能力建设和监管水平稳步提高协同发展，及时更新管理理念和方式，健全宏观审慎调控手段，建立完整、高效的跨境资本流动监测和预警体系，防范风险传染。二是在保留基于反恐怖融资、反洗钱、反避税、反腐败和国家安全等考虑的一系列针对跨境资本流动的短期管理措施，以对潜在风险进行实时有效掌控的前提下，对资本项目开放中存在的跨境资金流动极端情况要始终留有后手。强化外汇登记管理，即强化以登记为核心的资本项目交易的信息采集、统计和分析，在外汇收支形势稳定时侧重于履行统计职能，提高数据的准确性、时效性和可用性；在外汇收支形势复杂严峻时期，侧重于发挥其管理手段功效，服务于长臂监管和宏观审慎调控。

　　资本项目开放质量有待进一步提高。正如上文提到的，从资本项目开放子项来看，开放的数量已经很多了，但具体到每个项目，开放质量并不高。这也是外界或者市场参与者感受不到开放后便利性的原因。如直接投资领域，交易环节（准入管理）开放与汇兑环节开放联动性较弱。虽然资金汇兑可以直接在银行办理，但准入环节管理则涉及多个政府管理部门，“玻璃门”现象和各种规则的“暗礁”仍大量存在，导致外商来华投资的实际便利感较低，投资效率低下，一定程度上抑制了外资对华投资的积极性。再如，在资本市场开放方面，长期以来我们对市场过度呵护，导致难以按国际通行规则开放市场，形成“多渠道”开放并存的局面，使投资者有一种“无所适从”的感觉。

　　信息化监管是开放的有效保障。随着开放领域和力度不断扩大，各类市场主体交易方式呈现多样化，跨境资金流动规模快速上升。在这一背景下，要做到既能让市场主体感觉到便利性，又能让监管者“监测到”“管得住”，进而有效落实国务院提出的“放管服”改革，必须借助现代技术手段，实现信息化、网络化监管。2013年以来，外汇局推出并逐步完善了涵盖全部资本项目交易的资本项目信息系统，实现了对资本项目管理的事前、事中、事后的有效监测，做到了及时、全面、准确地掌握和分析跨境资本流动信息。该系统不仅从根本上改善了资本项目外汇管理与统计手段，而且还在保障相关政策与制度有效实施的同时，提高了跨境资本流动的统计监测和分析预警能力。

　　资本项目开放展望

　　“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”外汇局将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念，进一步促进贸易投资便利化，全面提升外汇管理服务实体经济的效率和水平；构建跨境资本流动的宏观审慎和微观市场监管体系，维护国家金融稳定和经济安全；稳妥有序地推进金融市场双向开放和资本项目可兑换，守住不发生系统性风险的底线。

　　直接投资领域。以《外商投资法》实施为契机，修订完善相关配套规定，提高政策透明度；完善知识产权保护，维护外资在华合法权益；全面落实准入前国民待遇加负面清单管理，大幅放宽外资准入，整合外商投资管理流程，取消不必要的审批或备案手续，彻底清理准入及运营环节的政策和操作障碍；积极推进各类双边、多边贸易投资协定的签署，进一步提升对外开放的质量。

　　证券投资领域。进一步开放证券投资市场，整合现有股票市场、债券市场开放的各类渠道，取消不必要的限制，打通各渠道资金、证券划转等；有序扩大境内外资本市场基础设施互联互通的地域范围和产品范围，便利境外投资者投资操作；稳步推进境外机构境内发行证券，完善“熊猫债”、红筹企业科创板上市管理规则，提升我国资本市场的国际化程度。

　　跨境借贷融资领域。积极支持市场主体拓宽融资渠道，便利企业利用“两个市场、两种资源”；完善境内机构跨境融资宏观审慎管理框架，通过调节宏观审慎系数和跨境融资杠杆率，实现对跨境融资的逆周期调节；简化或取消境内机构境外发债备案手续，逐步放宽或取消境内企业跨境融资限制，降低企业融资成本；强化对金融机构，特别是银行外债的宏观审慎管理，防范外债期限和货币错配等风险。

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