刘斌：全面服务扩大开放新格局 不断提升经常项目便利化

　　作者丨刘斌 国家外汇管理局经常项目管理司司长

　　来源丨《中国外汇》2019年第7期

　　要点

　　在保证交易真实合法的同时，最大限度地便利经常项目外汇收支，充分发挥好其维护国际收支平衡和外汇市场稳定“压舱石”的作用。

　　国家外汇管理局成立的四十年，也是不断深化改革的四十年。回首四十年对经常项目外汇管理，从实现人民币可兑换，到货物贸易与服务贸易外汇管理制度的改革，再到深化“放管服”取得系列成效，经历了从无到有、从繁到简、从偏重审批到寓管理于服务的巨大转变。四十年来，面对国际经济金融形势的风云变幻及国家经济社会的转型升级，经常项目外汇管理勇于改革、勇于创新、积极应变、主动求变，始终坚持以人民为中心的发展思想，以服务实体经济、增进社会福祉为目标，用实实在在的改革举措让市场主体有更多的获得感，不断满足人民群众对美好生活日益增长的需求；同时，始终坚持在改革的进程中促进便利，在开放的环境中适应开放，科学调整管理方向和重点，勇于创新管理方式和手段，积极维护国际收支平衡，服务全面开放新格局。

　　服务国家全方位对外开放，

　　为经济高质量发展注入动力

　　改革开放吹响了我国对外开放的号角，自此外贸发展步入“快车道”，人员交流愈加频繁，涉外交易呈现几何倍数递增。自1982年有统计数据以来，我国经常项目收支规模由占全球经常项目总规模的不足1%，上升至2018年的15%，达5.8万亿美元（数据来源：IMF）。对外开放的不断深化和社会主义市场经济体制的日臻完善，要求我们不断深化外汇管理改革，以满足市场主体日益增长的贸易便利化需求。经常项目外汇管理始终坚持从人民利益出发，谋划思路、制定举措、推进落实：自1996年宣布实现经常项目可兑换以来，立足可兑换原则和便利化根本，通过持续创新、优化管理政策，在确保不发生系统性风险的前提下，为跨境资金结算提供充分的自由便利，最大化满足新形势下市场主体的政策需求，为对外贸易和个人交往提供优质汇兑服务。

　　逐步实现经常项目可兑换。为调动企业出口创汇的积极性，我国自1979年起实施贸易外汇留成制度，在国家集中管理、统一国内平衡的基础上，允许各地方、部门和企业留成一定比例的外汇额度。1994年，在市场化体制改革的大背景下，取消了外汇留成，改为银行结售汇制度。在经历了两年有条件的可兑换过渡期后，我国宣布自1996年12月1日起，接受《国际货币基金组织协定》第八条款，实现人民币经常项目可兑换，取消了经常项目对外支付和转移的限制。这标志着经常项目外汇管理迈出了市场化转变的实质性步伐，进一步增强了国内外对中国改革开放光明前景的信心。之后，通过不断放宽外汇账户开户条件和改进限额管理，逐步扩大了企业保留外汇的自主权。2002年，取消开户条件限制，凡有外贸经营权或经常项下外汇收入的企业，均可开立外汇账户；2006年，进一步取消开户事前登记手续，企业可直接到银行开立外汇账户；2007年，取消外汇账户限额管理，允许企业根据经营需要自主保留外汇，为企业对外贸易用汇提供了自主化空间。

　　深入推进管理理念和方式改革。加入世界贸易组织后，我国涉外经济和对外贸易快速发展，经常项目外汇管理积极践行外汇管理理念和方式的“五个转变”，相继在货物贸易、服务贸易外汇管理领域推出改革。2012年，货物贸易外汇管理改革取消了进出口逐笔核销制度，建立了“总量核查、动态监测、分类管理”的管理体系；2013年，服务贸易外汇管理改革由事前以单证审核和限额管理为重点，转变为事前便利、事后监管。两项改革给绝大多数合规经营企业以充分便利，企业办理业务平均时间缩短了75%以上，往返外汇局、银行间的“脚底成本”大幅减少，投入人力减少了三分之一以上，有效降低了企业经营成本。随后，为落实中央关于“促进现代服务业大发展”的战略部署，2015年又推出保险业务外汇管理改革，保险机构外汇业务市场准入、退出及资金本外币转换等审批业务下放分局，审核程序得到进一步简化。个人外汇管理方面，为满足个人不断增长的用汇、持汇需求，2007年实施了个人外汇管理改革，实行个人结售汇年度便利化额度管理：便利化额度内的境内个人用汇，仅凭身份证件即可办理；便利化额度之外，个人在提供证明用汇真实、合法的相关证明材料后，可在银行直接办理。

　　积极探索更高水平的开放。2012年，货物贸易外汇管理改革后，经常项目外汇管理继续坚持积极主动的开放政策，持续推进高水平的贸易便利化，推动我国形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局。

　　2013年，完善了海关特殊监管区域的外汇管理，在保留区内已有优惠政策的同时，将区外已经简化的经常项目外汇管理政策推广至区内。2015年起，简化自贸区经常项目外汇收支手续，由银行按照展业原则自主决定真实性审核要求，为企业办理货物贸易外汇业务，积极支持自贸区、自贸港及粤港澳大湾区政策先行先试，积累了有益经验，助推国家重大区域战略融合发展。2019年，在粤港澳大湾区、上海和浙江等地区推出贸易便利化试点，在单证审核、贸易收汇、特殊退汇、对外付汇信息核验等方面，让银行和企业获得更多便利。通过对信用优良、守法经营的银行和企业进行正向激励，便利贸易收支、降低经营成本、激发市场活力，不断增强市场主体的自律合规意识。试点政策受到市场的高度关注和积极响应。下一步，在紧密跟踪试点效果、及时总结试点经验、调整优化政策方案的基础上，还将适时扩大试点范围，让便利化政策惠及更多地区。

　　坚持简政放权、创新优化服务，

　　激发市场活力和创造力

　　转变政府职能是深化经济体制改革和行政体制改革的关键。经常项目外汇管理坚守为民服务宗旨，不忘为民服务初心，注重从群众关注的焦点、企业经营的难点中寻找完善管理的切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动的有机结合。坚持不懈推进简政放权，大力推动政府服务电子化，努力实现规范有序、公开透明、便民高效的经常项目外汇管理体系。

　　大幅减少行政审批事项。加入世界贸易组织后，对外贸易规模逐年扩大，原有的逐笔比对、现场核销的货物贸易管理方式越来越不适应新形势下的管理要求。经常项目外汇管理以促进贸易便利化为切入点，探索建立了全新的事中、事后总量核查监管体系，管理重心从重事前审批转向重事中与事后的监测分析，通过分类管理，实现奖优惩劣、抓大放小，大幅简化了合规市场主体的行政审批手续。改革后，行政许可事项由15项简化到4项，银行办理收付汇业务时间由平均每笔26分钟缩短到9分钟。服务贸易改革将业务审核权限全部下放银行，同时大幅简化单证审核，基本取消了付汇与上游部门的前置审批。民生“小事”，就是发展“大事”。结合国民可支配收入增长及消费升级的现状，经常项目外汇管理将境内个人购汇限制逐渐放开，便利化额度由单向购汇扩展为购汇和结汇双向，由2万美元提高到5万美元；同时，简化额度内个人用汇手续，使人民能够更好地分享改革开放的成果。

　　建立完善高质量的法规体系。繁琐复杂的法规文件，容易导致市场主体看不懂、学不会、做不了，是影响市场主体发展的一道“玻璃门”。针对由不同发布主体、于不同时间点发布的同一领域的法规，以及表述不一、法律层次不明晰的规定，经常项目外汇管理实行了大刀阔斧的清理和整合。货物贸易和服务贸易外汇管理制度改革分别废止了123件和52件法规，合计175件；个人外汇管理整合了47件涉及外汇管理的法规，废止了16件管理规定。法规清理工作有效维护了外汇管理制度的协调统一，为市场主体提供了清晰明了的制度环境，极大便利了企业对法规的理解和操作。

　　加快推进“互联网+政务服务”。改进服务始终是外汇管理工作的基础。伴随着互联网新型支付技术和数字经济的迅速兴起，“互联网+”时代悄然到来，经常项目外汇管理深入推进政务服务“一网、一门、一次”办理，切实加快了电子化、标准化、程序化管理的步伐，提升了外汇管理服务实体经济的能力。一是向银行开放进口报关电子信息，方便银行进行贸易付汇真实性审核，有效甄别不法企业伪造、重复使用报关单骗汇的行为。二是积极推动国际贸易“单一窗口”的建设，实现“数据多跑路，企业少跑腿”。研究推进货物贸易外汇收支企业名录登记网上办理，促进政务线上线下集成融合，实现企业名录登记办理“跑零次”。三是大力推动服务贸易税务备案电子化，支持部分地区参与系统开发和政策试点，利用互联网手段，提高企业的对外付汇便利度，在规范税务备案管理的同时，实现银企、税务、外汇多部门共赢。四是大幅推进电子银行渠道建设，方便个人通过网上银行、手机银行和自助终端等非柜台渠道进行结售汇。目前，个人通过电子银行渠道办理的结售汇占到80%左右，有效节约了个人往返银行的成本及排队等待时间。

　　创新贸易新业态外汇结算方式。面对日趋多元的市场主体及不断变化的市场环境，经常项目外汇管理积极探索和完善适应新业态、新模式发展的管理思路，支持贸易新业态的发展，便利贸易新模式的外汇结算。近年来，经常项目外汇管理按照“扩主体”“拓渠道”“转思路”的原则，在创新外汇结算方面取得了一系列成效。一是开放外汇结算资质，放宽符合条件的境外个人和境内个人开立外汇结算账户办理贸易收结汇，允许个体工商户凭运输单据等办理结汇。二是拓宽新业态外汇结算渠道，允许第三方支付机构代理客户办理收付汇，弥补了传统银行支付业务留下的空白地带；允许跨境电子商务综合试验区的电商企业，在线上平台报备后自行收汇，突破了“谁报关谁收汇”的原则。三是探索适合贸易创新领域的管理思路，相继推出了上海国际能源交易中心原油期货、大连商品交易所铁矿石期货、郑州商品交易所PTA期货实物交割的外汇管理操作指引，以交易数据代替报关单作为审核真实性的手段，以确保特定品种期货交易的顺利开展。

　　助力跨境电商外汇支付发展。为积极贯彻落实“十二五”规划发展电子商务的要求，满足电商企业“全球卖”和人民群众“海淘”的需求，2013年起，经常项目外汇管理在上海、北京、重庆、浙江、深圳等五个地区，率先开展跨境电子商务外汇支付业务试点，允许有实际需求、经营合规且技术条件成熟的支付机构，通过银行为小额跨境电子商务交易双方提供外汇集中收付和结售汇服务，使业务办理时间由7天缩减至1天。2015年，进一步将试点扩大至全国。截至2018年年末，全国共有30余家支付机构参与试点，累计办理跨境外汇收支787亿美元，结售汇789亿美元，极大地促进了跨境电子商务的快速发展，满足了企业、个人快捷支付的需求，提高了我国支付机构的国际竞争力。同时，跨境支付业务的发展也为跨境电子商务综试区、市场采购贸易等贸易新业态提供了强有力的支撑，将便利的贸易政策红利惠及“一带一路”沿线企业，助力我国与“一带一路”沿线国家的经贸交往。

　　坚持正确的工作策略和方法，在推动高质量发展中有效防范化解金融风险

　　伴随着我国开放程度的不断提升，发达经济体的政策风险外溢效应显著增强。跨境资金“大进大出、快进快出”，对维护国际收支平衡和经济金融稳定提出了严峻挑战。在当前资本项目尚未完全开放的背景下，已经实现完全可兑换、并在国际收支总体规模中长期占比八成左右的经常项目，容易成为跨境资金异常流动的渠道。对此，经常项目外汇管理坚决贯彻落实党中央、国务院关于打赢防范化解金融风险攻坚战的指示要求，逐步实现管理理念由被动转主动、由形式转实质、由处置转防治，深入研究当前面临的新形势、新需求和新挑战，创新完善管理方式和方法，在保证交易真实合法的基础上，最大限度地便利经常项目外汇收支，实现“防风险与促便利”“稳市场与推改革”协同发展，为资本项目稳妥有序地开放保驾护航，充分发挥好维护国际收支平衡和外汇市场稳定“压舱石”的作用。

　　不断增强科学管理能力。经常项目外汇管理改革，通过大幅减少事前审批，管理重心向事中、事后位移，管理模式从传统的“机场安检式”转向新型的 “交通摄像头式”。依托电子化业务监测系统，不断拓宽数据基础、完善系统功能、优化数据应用，有力地支撑起事中、事后实时监测和异常分析。近年来，面对急剧增长的涉汇主体——2018年，货物贸易收支名录企业79万家，发生服务贸易外汇收支的机构30万家，发生购汇业务的个人达2160万人——在跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架下，经常项目外汇管理更加注重综合采用非现场监测、现场核查、分类管理等多种手段进行审慎监管，持续针对高风险业务，从“五重一大”（重点国别、重点地区、重点银行、重点企业、重点交易项目和大额异常交易）和“四特”（特殊地区、特殊主体、特殊业务、特殊商品）等多维度，开展了趋势性和苗头性变化的监测预警工作，有效提升了重点管理的精准度和科学性，维护了外汇市场健康、稳定、有序运行。

　　充分发挥“网式”联合监管效力。外贸业务涉及多个管理部门，面对的是日益复杂的市场环境，因此，上下游关联部门间协同监管有助于形成合力，有效应对外部冲击风险，共同维护经济金融安全。1997年亚洲金融危机爆发后，外汇管理部门与海关联合推出“进出口报关单联网核查系统”，实现了报关单联网信息实时共享，有效遏制了不法企业利用虚假报关单逃汇骗汇的行为。2008年，实施了出口收结汇联网核查，防止异常外汇资金借道流入，有效规范了外汇收支秩序，维护了外汇市场的有序稳定。此后，外汇管理部门加快与海关、税务、工商等多部门的信息共享、监管互认和执法互助机制的建设，联合处置力度不断升级，政策沟通、系统联通和信息畅通成效显著。近两年来，经常项目管理部门向海关、工商和税务等部门共通报2361家货物贸易异常企业和近千条服务贸易外汇收支异常线索。根据提供的数据信息，海关对4699家企业进行了排查，追缴关税30亿元人民币，税务部门追缴税款13亿元人民币。

　　着重培育市场主体合规经营意识。经常项目外汇管理通过总量核查、动态监测，对办理经常项目外汇收支业务的市场主体分类施策：A类企业适用便利化管理措施，B、C类企业实施审慎监管，以便利和保障绝大多数企业真实合规贸易的正常开展，真正做到“让失信者寸步难行，让守信者一路畅通”。2019年，经常项目外汇管理主动响应市场诉求，进一步推进货物贸易收支便利化试点，探索建立正向激励机制，培育市场主体自觉合规、审慎经营的意识。

　　展望未来，党的十九大开启了新时代中国特色社会主义新的伟大征程，提出了在更高水平上建设现代化经济体系和推动形成全面开放新格局的新目标、新任务。经常项目外汇管理工作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，创新不止、奋斗不息，在有效提升监管能力、防范跨境资金流动风险的同时，进一步促进贸易自由化、便利化，全面提升服务实体经济发展的水平，助力开启对外开放新格局、新篇章。

本文首发于微信公众号：中国外汇。文章内容属作者个人观点，不代表和讯网立场。投资者据此操作，风险请自担。